Accord de gouvernement : le commerce international au service du développement durable – (CNCD-11.11.11)

Une politique commerciale centrée sur l’atteinte des Objectifs de développement durable

À l’entame de la précédente législature (2014-2019), le maître mot de l’accord de gouvernement était la compétitivité, basée principalement sur le coût du travail, dans le cadre d’une mondialisation économique marquée par la concurrence entre États. Bien que le terme « compétitivité » demeure un leitmotiv dans la note de formation du gouvernement De Croo (2020-2024) avec dix occurrences, le terme « développement durable », cité à sept reprises, lui vole presque la vedette [1].

Des engagements forts…

Entre temps, le coronavirus Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus

est passé par là : il a accéléré des tendances fortes et déjà à l’œuvre vers une nécessaire évolution de notre modèle économique et commercial [2]. Plutôt que d’encourager aveuglément la mondialisation économique et la concurrence interétatique, l’actuelle majorité gouvernementale s’engage désormais à encadrer le libre-échange par des normes sociales et environnementales contraignantes, conformément aux Objectifs de développement durable (ODD) de l’Agenda 2030 : « Nous soutiendrons activement l’approche européenne consistant à adopter des normes sociales et environnementales élevées (normes fondamentales de l’OIT, compatibilité avec l’accord de Paris Accord de Paris
, application des critères de transparence fiscale de l’OCDE, etc.) comme base de nos relations avec les pays tiers par le biais d’accords commerciaux. La Belgique n’acceptera donc de nouveaux accords de commerce et d’investissement que lorsque ces normes sont applicables et contraignantes
» [3].

…qu’il reste à concrétiser…

À cet égard, le projet d’accord entre l’Union européenne (UE) et les pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay) fera figure de premier test pour le Gouvernement De Croo.

En l’état actuel, ce projet d’accord politiquement conclu en juin 2019 ne respecte en effet pas les balises essentielles en termes de développement durable, de respect des droits humains et de normes sociales et environnementales. Sans doter le chapitre « commerce et développement durable » de dispositions exécutoires sur les droits humains et les normes sociales et environnementales, la mise en œuvre de l’accord UE-Mercosur risque d’accroître la pression sur la déforestation en Amazonie et dans le Cerrado (la savane adjacente), d’aggraver les violations des droits humains et des peuples indigènes au Brésil, ainsi que de marginaliser l’agriculture familiale et paysanne des deux côtés de l’Atlantique [4].

Concrétiser l’engagement de la majorité gouvernementale à promouvoir le respect de normes élevées et réellement effectives par le biais des accords commerciaux requiert dès lors de rendre l’accord UE-Mercosur compatible avec le Green Deal Green Deal
Pacte vert européen

européen et les ODD avant son acceptation par la Belgique. Concrètement, cela nécessite d’exiger l’inclusion du chapitre sur le développement durable dans le mécanisme de sanction et de règlement des différends entre États, qui garantit le respect des chapitres commerciaux de l’accord. Les avantages commerciaux pourront ainsi être suspendus en cas de violation par l’une des parties des clauses sociales et environnementales mentionnées dans l’accord.

Pour ce qui concerne les traités qui ont déjà été signés et en vigueur provisoirement, l’accord de gouvernement précise qu’ils « seront présentés pour ratification en vue d’un débat au Parlement sur la base d’une analyse d’impact où les intérêts généraux de notre économie et, en particulier, le chapitre sur le développement durable seront évalués » [5]. Il est cependant à noter qu’il ne reste à peu près aucun accord de commerce en souffrance au niveau fédéral : le CETA et l’accord commercial avec la Colombie, le Pérou et l’Equateur ont ainsi reçu l’assentiment de la Chambre au cours de la dernière législature. A ce niveau, l’attention se portera plutôt sur le niveau régional.

Commerce et droits humains : vers un devoir de vigilance pour plus de cohérence

Mettre le commerce international au service du développement durable nécessite également davantage de cohérence entre les politiques. Or, le manque de transparence dans les chaînes de valeur internationales et la structure de plus en plus complexe des firmes transnationales font qu’il est aujourd’hui impossible d’établir la responsabilité des entreprises dont les activités entraînent des violations de droits humains, des normes du travail ou des dommages environnementaux au sein de leurs chaînes de valeur, ni de garantir l’accès à la justice pour les victimes de ces abus [6]. Malgré les initiatives existantes, à caractère volontaire ou contraignant, nombre d’entreprises continuent d’utiliser leur pouvoir économique pour échapper à ces régulations. Les limites des réglementations existantes complexifient voire rendent caduque toute interpellation et demande de réparation de la part des victimes, à l’image du cas de l’amiante avec l’entreprise Eternit installée en Belgique [7].

En s’engageant à œuvrer à différents niveaux de pouvoir en faveur de l’adoption de cadres législatifs contraignant les entreprises à respecter les droits humains, le gouvernement De Croo répond favorablement à la nécessité de prévenir et de réparer les atteintes aux droits humains et à l’environnement causées par les activités des entreprises, conformément à l’article 103 de la Charte internationale des droits de l’Homme qui garantit la primauté des droits humains sur les intérêts commerciaux : « Le Gouvernement s’engage à participer activement et de manière constructive aux négociations sur la future convention des Nations unies sur les entreprises et les droits de l’Homme. Le Gouvernement jouera un rôle de premier plan dans l’élaboration d’un cadre législatif européen sur le devoir de diligence. Dans la mesure du possible, un cadre national de soutien sera mis en place à cette fin » [8].

Le soutien effectif de la Belgique à l’introduction d’un devoir de vigilance aux niveaux national (loi), européen (directive) et international (traité onusien) est un premier pas important dans la bonne direction, qui garantira également un « level playing field » en évitant une concurrence déloyale des entreprises moins vertueuses. Plus concrètement, établir un devoir de vigilance implique de mettre en œuvre deux obligations distinctes mais inter-liées [9] : d’une part, un devoir de diligence raisonnable (due diligence), qui impose aux entreprises de se doter de mécanismes permettant, continuellement, d’identifier, de prévenir, d’arrêter, de minimiser et de remédier à toute violation potentielle et/ou effective des droits humains, du droit du travail et des normes environnementales tout au long de leur chaîne de valeur et par leurs filiales, ainsi que de garantir aux victimes l’accès à des mécanismes de réparation et, enfin, de rendre compte de ces mécanismes ; d’autre part, un devoir de réparation (duty of care), qui impose aux entreprises de prendre leurs responsabilités en cas d’absence ou d’insuffisance quant aux précautions qu’elles ont prises pour éviter qu’un ou plusieurs dommages ne soi(en)t causé(s), ce qui implique de réparer les dommages subis en cas de violation(s) des droits et normes dont bénéficient les victimes.

Avancer ainsi vers un devoir de vigilance permettra au gouvernement De Croo d’assurer la « cohérence maximale de ses instruments de politique extérieure », en mettant la politique économique et commerciale au service de « la défense et la promotion de l’Etat de droit et des droits de l’Homme » [10]. Un premier test aura lieu à Genève du 26 au 31 octobre 2020, à l’occasion de la sixième session de négociation du Traité des Nations unies sur les entreprises et les droits humains. Ce traité est une opportunité historique de faire évoluer le droit international vers une harmonisation en matière de respect des droits humains et de l’environnement, de prévenir les violations des droits humains par les entreprises et de réduire le déséquilibre de pouvoir actuel entre les personnes, la planète et les entreprises [11].

Une réforme procédurale en matière de protection des investissements

En matière d’accord d’investissement, la « Belgique contribuera à la création d’un tribunal multilatéral d’investissement où le respect des normes environnementales et sociales et des droits de l’homme doit également être central. En attendant la mise en place d’un tel tribunal, dans les relations commerciales et d’investissement bilatérales entre l’Union européenne, d’une part, et les pays tiers, d’autre part, le Gouvernement veillera à ce que l’accord prévoie la création d’un tribunal de règlement des litiges, qui offre des garanties substantielles quant à son indépendance et au respect de l’État de droit. »

Bien que le gouvernement préconise l’inclusion d’obligations exécutoires pour les investisseurs internationaux dans le cadre des négociations internationales en vue de la création d’une Cour multilatérale d’investissement, il ne prévoit pas de révision en profondeur des accords d’investissement passés. Or, une réforme procédurale pourrait généraliser le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (Investor-to-State Dispute Settlement ou ISDS) au niveau mondial, permettant ainsi aux investisseurs de continuer à contester des législations sociales ou environnementales des États au nom de l’expropriation indirecte. C’est particulièrement le cas avec le Traité sur la Charte de l’énergie Traité sur la Charte de l’Énergie
Traité sur la Charte de l’énergie

(TCE), dont plusieurs dispositions sont incompatibles avec l’Accord de Paris et le Green Deal et qui fait actuellement l’objet d’un exercice de révision périodique entre les parties contractantes [12].

Réformer le Traité sur la Charte de l’énergie

Le TCE est né dans un contexte particulier, celui de l’après-Guerre froide et de la nécessité pour l’Europe occidentale de diversifier ses sources d’approvisionnement énergétique. Son champ d’application est vaste : il concerne toutes les sources d’énergie (nucléaire, charbon, gaz naturel, pétrole et dérivés, énergie électrique) et couvre tous les stades de l’activité économique du secteur. Mais surtout, il est prioritairement axé sur la protection des investissements et contient deux dispositions qui ont un impact négatif majeur sur la marge de manœuvre politique des États et de l’UE.

D’une part, ce traité contient une clause ISDS, qui permet à des entreprises de poursuivre des États devant une juridiction supranationale privée et d’obtenir jusqu’à plusieurs milliards de dollars de compensations. À l’origine, cette clause visait surtout la protection des investissements contre les nationalisations arbitraires. Aujourd’hui, elle est aussi invoquée pour remettre en cause le choix politique des États pour des motifs d’expropriation indirecte et de pertes de profits, réels ou escomptés [13]. Depuis l’entrée en vigueur du Traité, la Commission européenne a admis les limites du modèle classique d’ISDS et promeut la mise en place d’une Cour multilatérale pour l’investissement, dont les critères répondent en partie aux recommandations émises par la société civile dans le cadre du débat sur le CETA, en 2015-2016 [14]. Elle devrait donc à tout le moins exiger dans les négociations que l’ISDS soit réformé pour répondre aux critères les plus élevés de développement durable.

D’autre part, le TCE contient également une clause de survie prolongeant les effets du traité pendant 20 ans après la sortie d’une partie contractante. Des investisseurs peuvent donc continuer à poursuivre un État, même s’il s’est retiré du TCE.

En dissuadant ainsi les États de légiférer, le TCE influe directement sur leurs choix politiques et, partant, sur la démocratie et la lutte contre le dérèglement climatique. Bien que certains investisseurs s’appuient sur ce traité pour défendre leurs investissements dans les énergies renouvelables, il permet surtout de défendre les énergies fossiles. Le TCE est donc incompatible avec les engagements internationaux et nationaux en faveur de la transition énergétique [15]. C’est pourquoi il est nécessaire que le gouvernement De Croo œuvre à une réforme en profondeur de ce traité pour le rendre cohérent avec l’Accord de Paris et le Green Deal européen.

Enfin, en matière d’investissements, on pourra regretter l’absence d’engagements à revoir le modèle d’accords bilatéraux négociés par l’Union économique belgo-luxembourgeoise, dont le mécanisme ISDS protège lui aussi insuffisamment les décisions démocratiques et les normes sociales et environnementales.

En conclusion, la lecture de l’accord de gouvernement permet de relever une série d’avancées intéressantes qui devraient permettre de mettre le commerce au service d’un monde juste et durable. A l’opposé, le volet investissement comporte quelques faiblesses et nécessitera une grande attention durant la législature. Mais il sera surtout essentiel d’assurer que les décisions concrètes suivent les engagements de cet accord, en ce compris quand il s’agira de donner l’assentiment de la Belgique à des accords commerciaux négociés par la Commission européenne.

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